El Tribunal de Cuentas subraya las compras de servicios de consultoría por parte del Estado

En un informe publicado el lunes, el Tribunal de Cuentas confirma, a grandes rasgos, las conclusiones de una comisión de investigación del Senado que envenenó la campaña de Emmanuel Macron durante las elecciones presidenciales de mayo de 2022. A saber, que, durante su primer mandato, el gasto estatal en los servicios de consultoría se dispararon y faltaba en gran medida la supervisión de este creciente uso de empresas privadas. Tras excluir los servicios informáticos (es decir, casi las tres cuartas partes de los 890 millones de euros comprometidos por los ministerios en 2021), el Tribunal de Cuentas observa que los gastos de consultoría pura - "estudio, diseño, apoyo y ayudas para la ejecución de proyectos, en particular la modernización o transformación"- se han triplicado entre 2017 y 2021, hasta representar 270,5 millones de euros. De los cuales un 38% bajo el convenio marco interministerial único relativo a la transformación de la acción pública, pilotado por la DITP (Dirección Interministerial para la Transformación Pública). Sorprendentemente, son la Transición Ecológica y el Interior los principales clientes de las consultoras (más del 20% de los compromisos de gasto para 2022... cada uno!).

En este mercado, Sopra Steria se lleva la parte del león (más de 75 millones de euros en 2021), por delante de Capgemini Technology (61,5), CGI (48) y Octo (33,5). Tenga en cuenta, sin embargo, que al consolidar las ramas de Tecnología y Consultoría de Capgemini, la ESN toma la delantera con más de € 100 millones ganados en 2021. Objeto central de la controversia, McKinsey no aparece en el top 10 (con € 16,8 millones € en 2021). Cabe señalar, sin embargo, que el recuento de las cifras en sí mismo plantea muchas preguntas: la agencia central de contratación pública, Ugap, que a su vez hace referencia a empresas privadas a las que pueden recurrir los ministerios, aparece de hecho como tal en el cuadro presentado por el Tribunal de Cuentas (con un total de 61,6 millones de euros).

La ausencia de figuras auténticas.

Incluso si el Estado se ha relajado en 2022 (con una caída de un tercio del gasto) y si este total representa solo el 0,25% de los gastos operativos del Estado, los sabios de la rue Cambon critican la falta de un marco coherente en el uso de firmas de consultoría. ¡Como ya lo había hecho en 2015 por cierto! "Varias observaciones hechas en su momento siguen siendo pertinentes", ataca el Tribunal de Cuentas, para el que, si hay que señalar avances recientes (en particular, una circular del Primer Ministro sobre el tema, el pasado mes de enero), nacieron "bajo la presión de la noticia".

Primer problema, según el Tribunal: para gestionar este gasto, ¡seguiría siendo necesario disponer de cifras fiables! Sin embargo, como demostró muy bien la controversia en torno al uso de firmas consultoras el año pasado, nadie parece capaz de producir un total de referencia. “Este es el resultado de la inadecuación de las normas y herramientas contables para monitorear el gasto público”, según los autores del informe. Por no hablar de las diferencias de interpretación de lo que es o no una misión de consultoría. "La dificultad para producir datos precisos también se deriva del hecho de que los ministerios utilizan principalmente empresas consultoras a través de acuerdos marco negociados y firmados por estructuras interministeriales (DITP, DAE y Ugap)", escriben los autores, que no dejan de señalar el papel de estas estructuras en una forma de desempoderamiento de los ministerios.

“Dependencia, pérdida de competencias, incluso desmotivación de los funcionarios públicos. »

Más fundamentalmente, los sabios también critican la ausencia de una doctrina clara en el uso de firmas consultoras. Si, para ellos, la externalización de determinadas tareas a este tipo de proveedores de servicios no suscita en principio oposición, deberá ser objeto de una estricta supervisión. En particular, los proveedores de servicios no deben realizar "funciones que correspondan al 'negocio principal' de la administración, incluidas tareas ejecutivas de carácter permanente", "intervenir en el proceso de toma de decisiones o bajo misiones soberanas", o ser parte de un marco de renovación permanente dando lugar a “fenómenos de suscripción, dependencia, pérdida de competencias, incluso desmotivación de los funcionarios públicos. “Una crítica poco velada a las prácticas vigentes durante el mandato anterior.

Además de una doctrina poco clara, la administración está fallando en la gestión de estos mercados, subraya el Tribunal. Tanto en la preparación y negociación de estos, como en el acompañamiento de las misiones. “Esto es tanto más preocupante cuanto que los mecanismos de control del mercado se han relajado gradualmente”, escribe rue Cambon. Según la Corte, los ministerios tienden a recurrir a empresas privadas, "aunque las misiones podrían haberse realizado movilizando expertos internos, disponibles pero no identificados, por ejemplo dentro de las inspecciones generales o entre los agentes en espera de asignación". tanto más fácil cuanto que algunas misiones se han beneficiado de la financiación del programa interministerial del DITP, reduciendo el coste de los servicios para los ministerios El acuerdo marco interministerial de 2018 (conocido como el acuerdo marco de Transformación), apoyado por este departamento, no generó menos de 270 millones de euros en compromisos con proveedores de servicios privados durante cuatro años.

Acuerdos marco: una solución fácil

Finalmente, y esta es probablemente la crítica más fuerte, el Tribunal de Cuentas lamenta el uso generalizado de los acuerdos marco, el principal soporte legal para el uso de los servicios de consultoría. “Una solución fácil, a veces en detrimento del rigor”, mordaces los autores del informe. Sobre todo porque la ejecución se basa a menudo en simples órdenes de compra (y no en forma de contratos posteriores). Según el informe, el 85% de las asignaciones iniciales pasan por acuerdos marco, casi exclusivamente en forma de órdenes de compra.

Una elección que no era necesaria y que tiene consecuencias nefastas: “en muchos casos, el servicio prestado no responde a las necesidades. Esto también se traduce en costos adicionales y extensiones de misiones en condiciones que no están previstas en las normas de contratación pública”, juzgan los autores. En definitiva, para el Tribunal de Cuentas, algunos ministerios han utilizado este vehículo jurídico como “un derecho de giro que no requiere una justificación precisa de las necesidades y medios para satisfacerlas”. Lo que coquetea más que peligrosamente con los límites del orden público. Sobre la base de una auditoría de alrededor de un centenar de contratos de consultoría adjudicados y órdenes de compra emitidas entre 2019 y 2022, los autores del informe prefieren hablar de inexactitudes, sobrecostos financieros o plazos incumplidos.

Una circular que no lo ha solucionado todo

Estas conclusiones también explican por qué el Tribunal de Cuentas lamenta la decisión de la DTIP de renovar los mismos términos legales para el nuevo acuerdo marco relativo a la transformación de la acción pública. Contrato notificado en enero de 2023, por valor de 150 millones de euros, dividido en tres lotes (consultoría estratégica, elaboración y gestión de proyectos, eficiencia operativa). Para la rue Cambon, este nuevo mercado "hace posible la repetición de las anomalías constatadas por el Tribunal".

Si bien el Tribunal de Cuentas aprecia la coherencia introducida por la circular de enero de 2022, añade que las directrices que esboza ahora deben ser operativas. Y pedir la elaboración de una guía práctica para directivos, especificando en particular las circunstancias en las que el uso de una empresa resulta legítimo y tiene valor añadido, y explicando los términos de este uso. Sin olvidar llamar a aclarar los roles entre la Secretaría de Estado de Compras (DAE) y la Dirección Interministerial de Transformación Pública (DITP), ambas encargadas de las competencias transversales en cuanto al uso de las firmas consultoras.